«Единственное, что имеет смысл, - это общественная Казна!»

Альбер Камю. Калигула

Методологический комментарий. Фискальная (налоговая) нагрузка на российскую экономику рассчитывается по данным МВФ (конечный источник которых – раскрытие информации Минфином России и статистические публикации Федерального казначейства).¹⁰⁸
Примеры внебюджетных фондов федерального уровня:
-Резервный фонд, Фонд национального благосостояния (фонды, ранее образовывавшие Стабилизационный фонд РФ);
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС), Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации;
-Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ);
-Инвестиционный фонд Российской Федерации, Российская венчурная компания, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития (РФТР), Росинфокоминвест;
-Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
-Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров, Федеральный фонд социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии. Государственные (субъектов РФ) и муниципальные внебюджетные фонды, как отдельные субъекты, в настоящем исследовании не рассматриваются.

Предкризисная модель государственных финансов

Анализ состояния государственных финансов в период посткризисного (1998 г.) роста в 1999 – 2007 гг., на волне благоприятной конъюнктуры мировых цен на сырье и легкого доступа к внешнему финансированию, приведен в таблицах 7.2 – 7.6.

Таблица 7.2. Анализ динамики доходов консолидированного бюджета РФ (1999 - 2007 гг.)

В 2000-х гг. укреплялась модель российской экономики, ориентированная на расширенную роль государства как собственника, экономического агента, регулятора, потребителя, крупнейшего посредника в перераспределении финансовых ресурсов, созданных в экономике.

Соответственно, в течение 1999 – 2007 гг. нарастала фискальная нагрузка на экономику. Величина индикатора «Доходы консолидированного бюджета / ВВП» выросла с 25 – 28% в 1999 – 2000 гг. до 45 – 46% в 2006 – 2007 гг. (таблица 7.2).
Экономическое значение такой эксцессивной фискальной нагрузки, ее негативная связь с экономическим ростом рассмотрены в данной главе выше.
Базисом роста фискальной нагрузки стала благоприятная конъюнктура мировых цен на экспортируемое из России сырье (нефть, газ, металлы и т.п.). Только прямо извлекаемые в федеральный бюджет нефтегазовые доходы – налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, таможенные пошлины на нефть и газ – формировали значимую часть консолидированного бюджета РФ (таблица 7.3). Их доля в докризисный период постоянно росла – от 6% доходов консолидированного бюджета РФ в 2003 г. до 7,4 – 8,8% в 2005 – 2007 гг.
С учетом «косвенных» налогов (НДС, налог на доходы, налог на имущество, единый социальный налог и т.п.), возникающих в сырьевом секторе, зависимость бюджета от экспорта сырья кратно выше.

Таблица 7.3. Анализ вклада нефтегазовых доходов в консолидированный бюджет РФ (1999 - 2007 гг.)

Рост фискальной нагрузки на экономику и в ее структуре доходов бюджета от производства и экспорта сырья привел в 2000 – 2007 гг. к постоянным профицитам бюджета, масштабному сокращению внешнего государственного долга, формированию нарастающих излишков ликвидности бюджетной системы, концентрирующихся на счетах бюджета и внебюджетных фондов в Банке России (таблица 7.4).

Таблица 7.4. Анализ профицитов консолидированного бюджета РФ и направлений их использования (1999 - 2007 гг.)

*Комментарий к строкам 1,2,3,4 таблицы: Значение источника финансирования «Источники внутреннего финансирования» и «Источники внешнего финансирования» (строки 2,3 таблицы) со знаком (-) означает, что на эту сумму уменьшились доходы бюджета в рассматриваемом периоде по указанной статье. Значение источника финансирования (строки 2,3 таблицы) со знаком (+) означает, что на эту сумму увеличились доходы бюджета в рассматриваемом периоде по указанной статье. Значение источника финансирования «Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета» (строка 4 таблицы) со знаком (-) означает, что на эту сумму произошло увеличение остатков денежных средств на счетах. Значение источника финансирования (строка 4 таблицы) со знаком (+) означает, что на эту сумму произошло уменьшение остатков денежных средств на счетах. По каждому году сумма строк 2,3,4 равняется значению строки 4 с отрицательным знаком. Сумма строк 1,2,3,4 равняется нулю

При росте ВВП в текущих ценах в 2000 – 2007 гг. в 4,55 раз (таблица 7.2) профицит консолидированного бюджета вырос в 14,46 раз, государственный внешний долг РФ сократился в 3,6 раза, государственный внутренний долг увеличился в 2,33 раза (т.е. уменьшился относительно ВВП). Индикатор «Государственный внутренний долг РФ / ВВП», составлявший в 2000 г. 7,6%, снизился в 2007 г. до 3,9% ВВП. Излишки ликвидности стали активно оседать во внебюджетных фондах, созданных для абсорбции «избыточной» ликвидности (таблица 7.4).
Обязательства Банка России перед федеральным правительством (кассовые остатки бюджета, средства внебюджетных фондов на счетах в центральном банке) увеличились в 2000 – 2007 гг. в 25,9 раз (таблица 7.4). В свою очередь, эти средства, депозитируемые в центральном банке в рублях, превращались им в валютные резервы Банка России, размещаемые преимущественно в долларовые активы. Размеры международных резервов Банка России выросли в 2000 – 2007 гг. в 17,1 раз (таблица 7.4).
Таким образом, «круг замыкался». Валютные доходы от сырьевого экпорта, перераспределяемые через бюджет на счета в центральном банке, трансформировались в валютные активы и – под лозунгом абсорбции «избыточной ликвидности» в России, отсутствия в ней инвестиционных проектов - возвращались в экономики развитых стран (прежде всего США) в форме инвестиций в их валюты и государственные / квази-государственные ценные бумаги.
Усиление роли государства в 1999 – 2007 гг. выражалось и в росте финансового веса федерального центра. Финансовые потоки всё в большей степени концентрировались в федеральном бюджете. Соответственно, быстро сократилась роль консолидированных бюджетов субъектов РФ. Доля их доходов в доходах консолидированного бюджета РФ упала с 54,4% в 1999 г. до 38,2% в 2007 г. (в 2005 – 2006 гг. она была еще ниже) (таблица 7.5).

Таблица 7.5. Анализ соотношения бюджетов федерального уровня и субъектов РФ (1999 - 2007 гг.)

Как следствие, несмотря на благоприятную макроэкономическую ситуацию, начало расти число субъектов РФ с дефицитным исполнением бюджета, полностью зависящих от подкрепления средствами из федерального бюджета (таблица 7.5).
Концентрация средств в федеральном бюджете, его зависимость от централизуемых в нем нефтегазовых доходов неизбежно выводит в дефицитную зону федеральные внебюджетные фонды социального назначения, имеющие свои собственные источники формирования (таблица 7.6).

Таблица 7.6. Анализ устойчивости доходной базы внебюджетных фондов федерального уровня (1999 - 2007 гг.)

Как следствие, в течение 1999 – 2007 гг. нарастала зависимость внебюджетных фондов федерального уровня от безвозмездных поступлений из других бюджетов, прежде всего федерального.
Доля указанных поступлений в доходах Пенсионного фонда РФ увеличилась с 6 – 11% в 1999 – 2001 гг. до 47 – 51% в 2005 – 2007 гг. (таблица 7.6).
Аналогична тенденция по Фонду социального страхования. В 1999 – 2001 гг. доля безвозмездных поступлений из других бюджетов в доходах Фонда социального страхования составляла 0,5 – 2%. В 2006 – 2007 гг. она увеличилась до 12 – 19% (таблица 7.6).
Фонд обязательного медицинского страхования закрывал 55 – 60% своих потребностей в средствах за счет безвозмездных поступлений из других бюджетов (таблица 7.6).

Формирование посткризисной модели публичных финансов

Анализ состояния государственных финансов РФ в кризисный период 2008 – 2009 гг. и их модели, какой она складывается в прогнозах и действиях финансовых властей, приведен в таблицах 7.7 – 7.11.

Таблица 7.7. Анализ динамики доходов консолидированного бюджета (2007 - 2013 гг. (официальный прогноз))

В кризисный период возросла фискальная нагрузка на экономику (как это произошло и в других странах, оказавших бюджетную поддержку экономике в период кризиса) (таблица 7.7). Вместе с тем, рост фискальной нагрузки находился в рамках долгосрочной тенденции к ее увеличению, усугублял ее эксцессивные значения, негативно влияющие на экономический рост (см. анализ выше). Как и в 1999 – 2007 гг., продолжали расти значения индикатора «Доходы консолидированного бюджета / ВВП» - от 25 – 28% в 1999 – 2000 гг. до 45 – 46% в 2006 – 2007 гг. (таблица 7.2) до 48 – 49,7% в 2008 – 2009 гг., и далее по прогнозу – выше 50% в 2013 г. (таблица 7.7).
В кризисный – и по прогнозу – в посткризисный период продолжается реализация модели государственных финансов, ориентированной на расширение роли государства в экономике, на эксцессивную фискальную нагрузку на уровне «скандинавской» или «континентальной» моделей индустриальных стран с социальной рыночной экономикой, поддерживающих низкие темпы экономического роста (см. выше анализ фискальной нагрузки по странам).
В кризисный период резко повысилась зависимость бюджета от нефтегазовых доходов (таблица 7.8). И без того высокая в предкризисный период, в 2008 – 2009 гг. она возросла в 2 -3 раза. Индикатор «Нефтегазовые доходы федерального бюджета / Доходы консолидированного бюджета РФ» от уровней в 6% в 2003 г., 7,4 – 8,8% в 2005 – 2007 гг. (таблица 7.3) перешел к значениям 14,6 – 20,7% в 2008 – 2009 гг. при прогнозе для 2013 г., оставляющем его в том же диапазоне (таблица 7.8). С учетом «косвенных» налогов (НДС, налог на доходы, налог на имущество, единый социальный налог и т.п.) основное тело консолидированного бюджета становится «нефтегазовым».

Таблица 7.8. Анализ вклада нефтегазовых доходов в консолидированный бюджет РФ (2007 - 2013 гг. (официальный прогноз))

Соответственно, в кризисный и посткризисный период полностью подтверждена и продолжает развиваться модель государственных финансов РФ, ядром которой является взыскание добавленной стоимости, созданной в сырьевом секторе.
Кризис прервал обычный для 2000-х гг. цикл «профицит бюджета – отказ от крупных заимствований – пополнение внебюджетных фондов – «стабилизаторов» - рост ликвидности на счетах бюджета и внебюджетных фондов в центральном банке – ее вывод за границу и трансформация в международные резервы центрального банка». Если в 2007 – 2008 гг. эта модель еще работала (с учетом быстрого роста доходов и профицита бюджета в первом полугодии 2008 г.), то в 2009 г. впервые за многие годы возник дефицит бюджета, грозящий стать хроническим (таблица 7.9). Как и ожидалось, расходная часть бюджета была неэластичной к падению доходов в период кризиса.

Таблица 7.9. Анализ профицитов консолидированного бюджета РФ и направлений их использования (2007 - 2013 гг.)

*Комментарий к строкам 1,2,3,4 таблицы: Значение источника финансирования «Источники внутреннего финансирования» и «Источники внешнего финансирования» (строки 2,3 таблицы) со знаком (-) означает, что на эту сумму уменьшились доходы бюджета в рассматриваемом периоде по указанной статье. Значение источника финансирования (строки 2,3 таблицы) со знаком (+) означает, что на эту сумму увеличились доходы бюджета в рассматриваемом периоде по указанной статье. Значение источника финансирования «Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета» (строка 4 таблицы) со знаком (-) означает, что на эту сумму произошло увеличение остатков денежных средств на счетах. Значение источника финансирования (строка 4 таблицы) со знаком (+) означает, что на эту сумму произошло уменьшение остатков денежных средств на счетах. По каждому году сумма строк 2,3,4 равняется значению строки 4 с отрицательным знаком. Сумма строк 1,2,3,4 равняется нулю
Прогнозные данные по источникам финансирования дефицита/профицита консолидированного бюджета (строки 2,3,4 таблицы) в официальных источниках не представлены. Вместе с тем в законе о бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 гг. (Федеральный закон №308-ФЗ, приложение 23) представлены источники финансирования дефицита федерального бюджета (консолидированный бюджет на этот период прогнозируется с профицитом). Согласно закону о бюджете основным источником финансирования дефицита федерального бюджета на период 2010-2012 гг. будут средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Изменения остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в этих фондах будут финансировать дефицит федерального бюджета: в 2010 г. - на 76,5%, в 2011 г. – на 39,4%, в 2012 г. – на 50,5%. При этом в 2011 и 2012 гг. указанные суммы будут расходоваться только из Фонда национального благосостояния. Оставшаяся сумма дефицита федерального бюджета будет финансироваться за счет размещения новых государственных внутренних и внешних займов в виде ценных бумаг. При этом в 2012 году предполагаются значительные по размерам внешние заимствования, заметно опережающие займы на внутреннем рынке.

Хотя быстрое восстановление цен на углеводороды и металлы в 2009 – 2010 гг. может привести к восстановлению профицитности консолидированного бюджета в 2010 – 2011 гг., решения финансовых властей продемонстрировали всю волатильность конструкций государственных финансов, созданных в 2000-е гг. (таблица 7.9).
Ответом на возникновение дефицита бюджета стали решения о де-факто «обнулении» не только Резервного фонда, изначально созданного в качестве стабилизатора в моменты шоков, но и Фонда национального благосостояния, средства которого являются долгосрочными пенсионными деньгами. «Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации».¹⁵⁴ В соответствии с проектировками финансовых властей с 2008 по 2012 гг. средства, накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, должны сократиться в 7 раз (таблица 7.9).
Еще одним источником покрытия должно стать увеличение внешнего (наряду со внутренним) долга Российской Федерации в 2008 – 2012 гг. в 2,6 раза (таблица 7.9). Несмотря на пока незначительные размеры внешнего долга в сравнении с ВВП, это решение, если оно будет последовательно проводиться, открывает канал для еще одного потока «горячих денег» в российскую экономику, наряду с портфельными инвестициями в акции, внешним долгом реального сектора и даже прямыми инвестициями (которые, как показал кризис 2008 – 2009 гг. по волатильности и размерам бегства капиталов были сопоставимы с портфельными).
В любом случае это решение является более рискованным, дорогостоящим и насыщенным спекулятивной деятельностью «на русских долгах» в сравнении со снижением относительного уровня международных резервов (сейчас они эксцессивны, аккумулируют излишне выведенное из страны денежное предложение) (анализ см. выше в главе 1).
В итоге, конструкции, закладываемые в дефицитных сценариях бюджета РФ в предстоящие годы, ориентированы на невыполнение социальных обязательств, взятых финансовыми властями (Фонд национального благосостояния), усиливают волатильность государственных финансов, расширяют возможности доступа потоков «горячих денег» в российскую финансовую систему.
Прогнозируется, что в иных сценариях - при восстановлении профицитности бюджета в меру благоприятной конъюнктуры мировых цен на сырье, - полностью воссоздастся докризисная модель вывода эксцессивных доходов бюджета через внебюджетные фонды и кассовые остатки средств бюджета в центральном банке как «избыточной ликвидности» за рубеж, в международные резервы Банка России.
Ее воспроизводство в том виде, в каком она существовала в 2000-е гг., может быть ограничено только ростом инвестиционной составляющей в доходах бюджета.
В 2008 – 2009 гг. была воспроизведена докризисная модель концентрации денежных потоков, относящихся к государственным финансам, прежде всего в федеральном бюджете. Доля доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ составляла 34 – 38% (таблица 7.10).
Усиление экономической роли государства в 1999 – 2007 гг. выражалось и в росте финансового веса федерального центра. Финансовые потоки всё в большей степени концентрировались в федеральном бюджете. Соответственно, быстро сократилась роль консолидированных бюджетов субъектов РФ. Доля их доходов в доходах консолидированного бюджета РФ упала с 54,4% в 1999 г. до 38,2% в 2007 г. (в 2005 – 2006 гг. она была еще ниже) (таблица 7.5).
Соответственно, несмотря на благоприятную макроэкономическую ситуацию, начало расти число субъектов РФ с дефицитным исполнением бюджета, полностью зависящих от подкрепления средствами из федерального бюджета (таблица 7.10). Как следствие кризиса и концентрации средств в центре, число таких регионов продолжало увеличиваться в 2007 – 2009 гг. (с 36 в 2007 г. до 62 в 2009 г., т.е. в 1,7 раза) (таблица 7.10).

Таблица 7.10. Анализ соотношения бюджетов федерального уровня и субъектов РФ (2007 - 2013 гг.)

Прогнозируется, что эта модель взаимоотношений федерального центра и регионов – субъектов РФ неизбежно – инерционно и в силу сложившейся модели российской экономики (расширенное влияние государства и его федерального центра) – будет возобновлена в посткризисный период.
В 2008 – 2009 гг. продолжала увеличиваться зависимость федеральных внебюджетных фондов социального назначения от безвозмездных поступлений из других бюджетов, прежде всего федерального. Они, как и раньше, находились в дефицитной зоне. Доля указанных поступлений в Пенсионном фонде РФ, составлявшая в 1999 – 2001 гг. 6 – 11%, выросла до 47 – 51% в 2005 – 2007 гг. (таблица 7.6) с тем, чтобы достигнуть максимальных значений в период кризиса 2008 – 2009 гг. (54 – 62%) (таблица 7.11). Финансовыми властями прогнозируется устойчиво высокая доля безвозмездных поступлений в Пенсионный фонд РФ из других бюджетов (выше 40%).
Этот источник для Фонда социального страхования составлял в 1999 – 2001 гг. 0,5 – 2%, к 2006 – 2007 гг. он вырос до 12 – 19% поступлений в Фонд социального страхования (таблица 7.6), в кризис достиг еще более высоких значений в 13,8 – 26,8% (таблица 7.11). Прогноз этого источника на ближайшие годы – не менее 18% доходной части Фонда социального страхования.
В 2008 – 2009 гг. 21,5 – 45,1% потребности Фонда обязательного медицинского страхования покрывалось за счет безвозмездных поступлений из других бюджетов (таблица 7.11) (ранее – 55 – 60% (таблица 7.6)).

Таблица 7.11. Анализ устойчивости доходной базы внебюджетных фондов федерального уровня (2007 - 2013 гг.)

В итоге, в период кризиса нашла дальнейшее развитие модель государственных финансов, в которой внебюджетные фонды социального назначения (пенсионный, социальное и медицинское страхование) не имеют полностью самостоятельной доходной базы, в значимой степени зависят от поступлений из бюджетов разных уровней, прежде всего федерального, для того чтобы покрыть дефициты средств в осуществлении обязательных платежей.
Прогнозируется, что проводимая реформа единого социального налога с расщеплением его на страховые взносы целевого назначения во внебюджетные фонды, откорректирует эту модель (размеры связи внебюджетных фондов с бюджетами), но не изменит ее в будущем по существу.

Трансформация предкризисной в посткризисную модель государственных финансов

Анализ показывает (см. выше), что предкризисная модель государственных финансов характеризовалась следующими чертами:
-волатильность (зависимость от мировых цен на сырье, «монопродуктовая» экспортная экономика, зависящая от внешнего спроса на углеводороды, металлы, древесину, удобрения и т.п.);
-излишняя фискальная нагрузка на уровне развитых стран, не стимулирующая быстрого экономического роста;
-при этом увеличение фискальной нагрузки на экономику, не замещаемое инвестициями из бюджета (доля накопления невелика (анализ см. выше)), перераспределение в пользу государства (а не в пользу бизнеса и домашних хозяйств) добавленной стоимости, произведенной в экономике России; расширение изъятий у реального сектора нефтегазовых доходов;
-усиление централизации финансовых ресурсов в бюджете федерального уровня; создание, по сути, распределительной модели бюджета, из которого формируются покрытия дефицитов федеральных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов регионов РФ; формирование системы глубокой финансовой зависимости «нижестоящих» бюджетов и внебюджетных фондов от центрального бюджета и связанных с ним финансовых властей;
-перераспределение излишков ликвидности федерального бюджета – через кассовые остатки и внебюджетные фонды – «стабилизаторы» - на счета в Банке России и, на этой основе, в международные резервы, вложенные в иностранную валюту и валютные финансовые активы (большей частью, в долларах США и евро). Принятие концепции «абсорбции» избыточной ликвидности бюджета в связи с дефицитом инвестиционных проектов внутри России и, соответственно, ее реинвестирования за рубежом. Как следствие, формирование валютных резервов, третьих по размеру в мире (анализ см. выше);
-вывод через бюджет за рубеж части добавленной стоимости, сформированной в РФ и полученной в экпорте. Как следствие, эксцессивный рост внешних долгов корпоративного сектора (на цели инвестиций и развития бизнеса), как ответ на дефицит денежных ресурсов, как замещение добавленной стоимости, не оставленной в распоряжении бизнеса и выведенной через бюджет.
Эта модель, в основном, сохранила свои черты в кризисный период 2008 – 2009 гг., с учетом особенностей, накладываемых переходом к дефицитному бюджету и покрытию дефицитов за счет «обнуления» фондов – стабилизаторов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) и запуска программы внешних и внутренних государстенных заимствований.
Прогнозируется, что при благоприятном сценарии (высоких мировых ценах на сырье, сдержанной динамике расходов консолидированного бюджета и возвращении к его постоянным профицитам) будет полностью воспроизведена докризисная модель государственных финансов, возможно, с несколько увеличенной инвестиционной составляющей.